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河北省政府部門取消和下放行政權力事項相關問題研究

http://www.kzfetb.live 點擊次數:?  2016-12-31 

河北省政府部門取消和下放行政權力事項相關問題研究

閆麗丹

簡政放權、科學地取消和下放行政權力是本屆政府深化行政審批制度改革的核心和有力抓手,也是當前和今后一段時間我省推進政府職能轉變的一項重要舉措,是我省適應經濟發展新常態,搶抓機遇、加快科學發展、跨越發展的重要支撐。

一、我省政府部門取消和下放行政權力事項取得明顯成效

近年來,河北省經濟社會發展壓力大,已進入“經濟轉型升級關鍵期、區域協同發展共贏期、全面深化改革攻堅期和環境治理緊迫期”,優化發展環境、簡政放權、放管結合和轉變政府職能的任務更加緊迫、更加艱巨。從服務全省經濟社會發展大局出發,我省以簡政放權、放管結合、優化服務為重點,扎實推進上級各項行政審批制度改革部署的承接落地和本地特色改革的啟動實施。省政府部門自2001年1月—2014年4月共取消行政審批事項1618項,下放行政審批事項371項。2016年為深入推動“放、管、服”改革,降低制度性交易成本,優化營商環境,形成經濟發展的持續內生動力,省政府決定再取消下放73項省政府部門行政權力事項。在認真貫徹落實國務院取消和下放行政審批事項工作中,力求在放權上求實效,在監管上求創新,在服務上求提升,努力用政府權力的“減法”換取市場活力的“加法”,在重要領域和關鍵環節取得了突破性進展,有效釋放了市場活力,激發了社會創造力,擴大了就業,在促進政府治理能力現代化領域邁出了堅實的一步。

主要做法和成效如下:

第一,抓機遇、試點突破,審批時限大幅縮短。“這回政府的審改工作是動真格了。”談及本輪改革的獲得感,進行建設工程項目審批的群眾感觸最深刻。我省各地對建設項目審批的改革力度很大,尤其是試點地區敢于先試先行,創新模式,大幅度減少了審批事項、大幅度縮短了審批時限。以曹妃甸的審改為例,改革前,建設項目審批需到發改局、國土局、規劃局、住建局等審批單位逐一蓋章審批,歷時195天。改革后,審批流程整合為立項、用地審批、規劃報建、施工許可、竣工驗收5個環節,全鏈條辦理的時限由過去的195個工作日壓縮到了33個工作日。

第二,抓法制、于法有據,以法治思維為簡政放權保駕護航。注重完善基層行政審批制度改革相關法制建設。印發《關于嚴格控制設定行政許可的通知》、制定出臺《河北省行政許可目錄管理辦法》、提請省人大出臺《河北省行政許可條例》。通過法治思維技術性解決由于不具備法律主體資格而影響簡政放權的瓶頸問題。對于基層有能力實施審批但法律明確必須由省級或市級承擔的,采用委托下放方式,進一步提高各部門依法行政能力,真政做到“法無授權不可為”。

第三,抓公開、清單引領,清權曬權一步到位。我省2015年在河北機構編制網公開《河北省省政府部門行政權力清單》,接受社會監督,促進規范管理。省政府部門目前保留實施的行政權力共計3995項。印發了《關于省政府部門公開責任清單的通知》,省政府部門責任清單涉及50個部門共確定部門主要職責692項(不含涉密事項),根據部門職責細化具體責任事項3933項,與相關部門有職責邊界的管理事項363項,制定加強事中事后監管的制度措施460項,公共服務事項387項。“兩個清單”現已通過門戶網站、公開欄等媒介向社會進行了全面公開。印發了《河北省禁止投資的產業目錄(2014年版)》,以清單形式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等,清單以外的,各類市場主體皆可依法平等進入。辦事人員對曬權成效很有感觸:“省政府工作部門有哪些審批權力? 各個部門的責任涵蓋哪些方面?哪些是當前禁止投資的產業,我們只要動動鼠標,查一查文件,就能一目了然。”

第四,抓實效、有的放矢,問計于民精準下放。民之所望,施政所向,人民群眾對審批弊端感受最深,對改什么、如何改最有發言權。注重由部門“端菜”到縣區和企業“點菜”。廣泛聽取縣區和企業對簡政放權的建議,重視委托第三方評估,深入了解基層發展實際需求,采用自下而上的方式,問計于基層,設定精簡審批事項的目標。2016年下放的事項中,如省住建廳“建筑業企業三級資質審批”、省民政廳“養老機構設置許可”等,都較好地體現了政府貼近基層、就近管理的優勢。

第五,抓環境、靶向施策,持續營造親商氛圍。本輪權力取消下放工作強化了對經濟發展一線的支持力度。省商務廳“投資總額在3億美元以上,不需要國家綜合平衡的鼓勵類外商投資企業的設立及變更審批”等下放事項,都是圍繞重點領域和關鍵環節,向市場最大限度釋放發展空間。全省各地積極探索實踐重點項目行政審批綠色通道制度、并聯推進模式、容缺受理、容缺審查制度。各審批部門對重點項目實行容缺受理、容缺審查,即項目單位提供的審批申請材料不齊全,在其做出書面承諾后,先行材料審查、手續辦理的實質性審核審查。這些措施都致力于從供給側發力,更加重視和激發微觀主體活力,加快我省經濟轉型和穩定增長。

第六,抓責任、強化監管,科學下放不留隱患。行政權力的取消下放是一件非常復雜的工作,簡政放權放手不等同于甩手,既要在行政權力上多做減法,又要在事中事后監管上多做加法。對于涉及國家發展戰略、安全、能源、外交等重大審批事項,取消和下放后會存在監管隱患的,應果斷保留,決不能為了單純追求削減的百分比,而忽視更深層次的改革效果問題。我省本輪的權力取消下放工作,沒有“一窩蜂”跟進,而是較好地堅持了應放盡放、便民利民、依法推進、責權利統一、下放與監管統籌兼顧、下放不留隱患的原則,力求使簡政放權工作具有較強的科學性。最初省政府職能部門上報的擬取消下放的權力事項,涉及安全生產領域行政審批若干事項、涉及勞動行政部門對用工行為的勞動監督執法事項、涉及環境保護審批等事項,雖然職能部門要求下放,但由于監管責任大、社會影響面廣、下放確有隱患,由省政府常務會議反復研究,省長親自調度把關,經專家反復核實論證,217項擬取消下放權力事項,最終取消下放了79項。

綜上所述,在省委、省政府主要領導的高位推動和強力引領下,我省正以“破竹”之勢在全省重要領域縱深推進審改工作,大大提升了行政服務效能,市場主體和群眾的獲得感明顯增強。

二、我省政府部門取消和下放行政權力事項工作面臨的挑戰及其原因

整體上說,我省本輪政府簡政放權、行政審批項目取消下放工作,勢頭良好,力度強勁,成效顯著。但與人民群眾的期待和經濟社會發展要求相比,還有較大差距。一方面,政府一些該放的權力還沒有放到位,手伸得還是太長;另一方面,已出臺的簡政放權措施尚未完全落實到位,“中梗阻”現象依然存在,“最后一公里”還沒有完全打通。主要表現在以下三個方面:

(一)清理標準不夠清晰,行政審批項目仍有取消下放的空間

首先,學術界和實踐操作層面一般認為行政審批制度改革的范圍從宏觀上包括行政許可、非行政許可審批、日常管理中具有審批性質的事項三類,但對如何區分這三類審批卻一直未有明確的標準和辦法。我國全方位改革到深水區后,中央要求要對在行政許可項目之外設立的具有審批性質的管理事項全面進行清理核實。而“日常管理中具有審批性質的事項”認定標并不明確。對于行政權力清單,不管是專家還是職能部門都很難徹底分清楚哪些屬于行政許可、行政確認、行政監督還是行政處罰、行政強制執行、行政指導或行政裁決,無法保證確認、清理工作的嚴謹性和科學性。

其次,項目清理和審核的標準不嚴謹。在哪些權力適合下放的問題上,地方政府也都出臺一些清理審核標準,但這些規定標準總體上來說尚顯寬泛、籠統、模糊,并沒有清晰具體界定出究竟哪些事項適合下放、哪些事項分別屬于政府、市場組織還是社會組織的。這使得在行政審批事項確認、清理的重要環節——“政府職能部門主動申報取消下放行政權力目錄”環節中,政府職能部門和掌握行政審批權的內設機構自主裁量權力很大,實踐中會出現審核把關不嚴、項目確認清理流于形式等問題。所以,中央、省、市三級的行政審批權仍有程度不同的取消和下放空間。

(二)部門利益尚未根除,中央、省級部分放權沒有“做實”

行政審批制度改革,是一種典型的政府“自我革命”。利益的驅動使職能部門極易對行政審批制度改革持消極態度,缺乏足夠的積極性和主動性甚至有可能轉化為改革的阻力。從本次項目調研的數據和結論看,這種傾向比較普遍,主要表現有:(1)拆分下放、打包保留;(2)機械下放、下級難接;(3)變性保留、變相保留;(4)不配套下放;(5)借口不放。例如,“特種設備維修、安裝、改造許可”,省級職能部門將其中的特種設備維修許可拆分下放,下放后市級受理審批率為零,含金量不大。例如,我省取消“醫保定點藥房審批”后,之前的行政許可變性為行政確認,但當前此項權力在地方的落地執行尚存在諸多障礙和隨意性,要求較高的硬件配備、專業人員配備、限制經營品類、限制營銷手段等可能會出現的一刀切監管手段,難保不會使醫保定點門檻比審批取消前還高,有可能導致新的行政權濫用。再例如,就己被取消的行政審批項目看,被省市政府職能部門取消下放的項目大多是與部門利益關系不大或者不會給部門利益造成大的損害的項目,真正會影響到部門利益的審批項目的改革還遠沒有到位。截止目前調研數據,自2013年以來我省設區市、區(縣)接手的省政府職能部門下放行政審批事項,零審批率達到80%之多。

(三)法制建設相對滯后,權力取消下放缺乏法律支撐保障

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議講話中強調,“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,加強對相關立法工作的協調。”但是,當前地方行政審批制度改革面臨實體性的法律障礙較多。近年來,權力取消下放過程中遇到的法律瓶頸主要有:1、不同類型權力事項清理的法律依據不統一。在本輪對行政許可和非許可審批項目的清理中,省政府嚴格按照中央的清理標準,清理的標準只限于法律、行政法規、地方性法規、地方政府規章。而對權力清單、責任清單、前置審批服務中介事項的清理,清理標準放寬到了部委規章。2、權力下放過程中,存在行政許可、行政審批與行政處罰下放權限不相匹配的情況。3、對于基層有能力實施審批但法律、法規明確必須由省級或市級承擔的,目前采用委托下放方式,從法理上解決了這一瓶頸,但從法律技術層面,這個問題尚未解決。實際運行情況是,不同省級職能部門的委托下放思路、方式、程度、效果完全相同。

三、科學推進職能部門權力取消下放工作的路徑與策略

第一,補充完善《行政許可法》,以行政許可類型化明確權力取消下放的依據和標準 

《行政許可法》實施以后,我國行政審批制度改革在一定程度上有了法律保障,但僅有這一部法律是遠遠不夠的。《行政許可法》出臺時,受客觀條件限制,未對行政許可分類化,實踐中不同性質、影響力的行政審批權力清理規范依據標準不統一。下一步,應加快推進《行政許可法》配套法規的制定,凡公民、法人或者其他組織“必須經政府部門同意”才能施行或被認可的事項,一律納入清理范圍,通過對行政許可分類化,對“達標、評比、評估和相關檢查活動”等不同性質、影響力的行政審批分別設計設定依據、設定范圍和程序規范,為后續審改工作提供法制保障。目前,這一立法條件已經成熟。

第二、繼續推行清單管理,以明晰的權力清單確定行政審批“權源”標準化

    首先,將行政審批制度改革的成果固定下來,避免已經清理的事項反彈,確保保留的行政審批事項條件、程序、收費更加清晰明了。其次,按照“誰行使、誰清理”的原則,對現有行政審批權力事項進行再梳理,提出取消、轉移、下放、整合、保留等清理意見。再次,嚴格依法對行政審批權力事項進行核定,對每個審批事項進行編碼,以標準化、規范化的方式表述審批事項的名稱、實施機關、共同實施機關、實施依據、實施對象、辦理時限、辦理流程、收費依據和標準、服務方式、相對人權利、監督投訴途徑等,形成規范、清晰的審批事項清單,并建立清單動態調整機制,“固化——推廣——優化——再固化”,通過對標準實施的反饋定期調整完善,增強每項權力的可預期性和可控性。

    第三,完善行政審批流程領域的配套法律法規,增強行政審批流程的規范化水平

依法經過嚴格的法律程序產生是現代各國政府權力具有合法合理性的制度基礎。審批機構系統內部若不能規范流程、統一思想、協商合作,行政審批制度改革就會流于形式且缺乏穩定性。審批條件、申請材料、審批流程、技術審查和審核標準、審批時限、審批結果及告知、救濟途徑、責任追究,特別是對于涉及多個部門的聯合審批,更需要明晰流程。

第四,在《行政程序法》中規定行政委托,統一各職能部門委托下放行政權力的范圍、步驟、職責

建議在正在起草出臺的《行政程序法》中,將行政委托歸入內部行政程序,將委托發生的情形依據、委托合同的必要內容、委托期限、雙方權利義務法律責任、爭議解決方案、委托下放權力行政公開的范圍和步驟等詳細規定。在《行政程序法》尚未出臺前,省政府可責成政府法制辦會同相關職能部門就政府職能部門權力委托下放的相關問題通過地方立法予以臨時性規定,使當前“各洗各澡”的委托下放行政權力實施亂象盡快得到規制。

第五,加強督查檢查、完善后續管理,推進精準放權、精確落地

權力取消下放了,更要全面規范行政行為、實施有效監管,才能避免改革一陣風、走過場、出偏差、存漏洞。1、以制度建設促行政審批監管常態化。嘗試出臺《行政審批監督管理暫行辦法》等,有針對性的制定后續配套管理措施,進一步規范審批行為,建立審批事項動態清理機制,使行政審批監管常態化,最大限度地避免因取消審批而導致的“管理真空”出現。2、以模式創新促監管多樣化。強化“審批項目規范化和審批服務標準化督查”等專項督查,利用云計算、互聯網等信息化手段,大力實施“互聯網+監管”,建立健全隨機抽查機制,加強跟蹤問效,推動整改落實,打通了“放管服”改革的“最后一公里”。3、以措施細化保證后續管理不留死角。組織開展已取消行政審批項目辦理程序的復核復審工作,核實有無對取消事項暫緩審批、變相繼續審批和增設無謂證明的情況,及時糾正不規范行為,確保行政審批制度改革落實到位。組織職能部門及時分析總結審批權取消后監管過程中出現的問題,及時向上級職能部門、立法部門、同級政府、審改部門、紀檢監察部門等反饋情況,便于有效減少管理風險,不斷提高監管質量。 



信息來源:研究中心
責任編輯:馬磊
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