網站群導航:
您當前的位置: 首頁 > 理論研究>機構編制研究

河北省事業單位去行政化及法人治理結構改革實現路徑研究

http://www.kzfetb.live 點擊次數:?  2016-12-31 

河北省事業單位去行政化

及法人治理結構改革實現路徑研究


河北省社會科學院

王建強 張炳吉 姜興 金紅勤 張亞寧

        


早在 20 世紀 90 年代中期,“去行政化” 就被納入了事業單位體制改革的視野,其成功之處在于將公務員與事業單位人員進行了分離,事業單位人員與機關公務員之間不能再“交叉任職”,但由于種種原因,事業單位“政事不分”問題依然十分嚴重。這種政事不分的“一體化”體制催生了事業單位的“行政化”趨向,權責不清、效率低下、人浮于事、資源空耗、衙門習氣等諸多弊端愈演愈烈。針對這種情況,黨的十八屆三中全會再次將 “事業單位去行政化”提上議程并明確列為加快政府職能轉變、推動社會事業管理創新的改革重點,這是對多年來事業單位“行政化”傾向愈演愈烈的強烈回應,顯然是要下決心將這一頑疾徹底治愈。實際上,事業單位“行政化”久去不改的主要原因,是長期以來人們未能為政事分開找到一個有效的實現形式,因為事業單位畢竟是政府舉辦的公共服務機構,且承擔的多是一些基本公共服務職能,在政府與其解除“一體化”的隸屬關系之后,如何繼續保持其公益屬性,保持政府對其公共服務活動的監督,在認知上和實踐中還沒有找出一條妥當而有效的實現路徑,特別是在法人治理結構方面需要實踐的進一步檢驗。因而, 要想讓事業單位真正“去行政化”,不僅需要讓改革者有“壯士斷腕”的決心和勇氣,同時需要對改革實施的路徑做出科學、合理的安排,即需要找出一條適合事業單位去“行政化”及法人治理結構改革的合理有效路徑,以求改革取得實效,從而使改革能夠不斷獲得充分的支持動力,達到盡快革除事業單位“行政化”的主要積弊之目的。

  一、 學術交鋒:深刻理解把握事業單位去行政化的復雜內涵

    

最近一段時間以來國家名校京大學的林毅夫張維迎兩位教授,盡管同為北大國家發展研究院的聯合創始人、國內知名的經濟學,卻由于“英雄所見不同”而引發了一場關于中國改革向何處去學術“巔峰對決”,可謂“硝煙彌漫”劍拔弩張”,他們之間深入而精彩的思想交峰,再次北大國家發展研究院推上了改革思潮的前沿陣地。無論這場爭論誰勝誰負,都將重新喚起學術界思想爭鳴的潛藏意識,總體上有益于我國改革沿著正確的方向發展。這是因為,只有澄清思想上的模糊羈絆才能使行動更加堅決有力,才能保證行為“底氣十足”,最終使事業取得成功。任何事情都是這樣,事業單位去行政化改革當然也不能例外。

其實關于事業單位去行政化的學術交鋒至今仍然在不斷進行之中。自上世紀90年代開始,人們就一直重視對于事業單位改革的研究,著述甚多,評論紛殊,大多對事業單位改革持支持和贊揚態度。黨的十八屆三中全會以來,又掀起了對于事業單位去“行政化”研究的熱潮,一些學者認為,事業單位去行政化主要是實行“政事分開”,而破解這一難題,則需要重新界定政府與事業單位之間的關系,破除傳統的“行政事業一體化”的組織體制,同時在事業單位內部“建立健全法人治理結構,理順權力配置關系,形成對行政權力運行的有效制約”;也有學者認為,面對未來,實現去行政化的目標,需在以往改革的基礎上,以破除官本位、強化權力監督為重點,進一步完善事業單位管理的體制和機制。而大多數學者認為事業單位去行政化,需要將事業單位進行分類改革,將一些有條件的事業單位轉為企業或者社會組織,建立各類事業單位統一登記管理制度,即依據事業單位提供服務的性質進行改革。事實上,對于事業單位進行分類改革之觀點得到了國家改革部門的認同,國家也正在著手進行這類改革的實踐。這些學者之間觀點的主要分歧在于如何應對分類改革后或者未改前“公益類”的事業單位去行政化問題,尤其是對醫院、高校、科研單位等具有公益性質的事業單位如何去行政化的問題。他們在整體觀念上都認為應該去行政化,但在如何理解“去行政化”和到底應該如何“去行政化”方面觀點各異,大多數人的主張是要取消事業單位的行政級別,改革的核心也被認為是去除“官本位”。按照中央有關領導層的觀點,目前事業單位去行政化的第一步就是逐步取消事業單位的行政級別,加快建立事業單位法人治理結構,以此就能提高公共服務的質量和水平,其目的也是為了減少行政干預,減少行政色彩,使其更加社會化,改革的進程主要是先小范圍探索、試點,再逐步推開,而不是由中央整體設計、全面推進。按照這一觀點,事業單位去行政化實際上就變通為“取消事業單位的行政級別、建立事業單位法人治理結構”。當然也有個別學者不太認同取消事業單位行政級別,呼吁改革要“理性”,但卻不能從整體上沖擊和顛覆上述觀點。在我省,事業單位去行政化的改革也在試點之中,其中主要是以建立事業單位法人治理結構為改革切入點,但其效果如何還需要假以時日來進一步驗證,需要進一步跟蹤調查加以研究。從理論上講,進行事業單位去行政化改革,首先必須準確界定事業單位去行政化的主要內涵,因為這是進行“去行政化”改革的前提和基礎,而這也是本研究開篇必須解決的主要問題。

“去行政化”作為“行政化”的反面,我們只要能準確界定“行政化”是什么就可以了。根據中國人事科學研究院李建鐘研究員的觀點,行政化一詞,其內涵在不同的語境下有所不同:其一是行政部門對事業單位干預較多;其二是將事業單位的人員按行政機關人員進行管理 ;其三是指事業單位具有行政級別,與行政機關相似 ;其四是指事業單位權力不受監督和制約;其五是指官僚習氣濃厚,公共服務意識較差,辦事效率太低 ;其六是指事業單位的嚴重官本位現象,工作待遇、資源配置按照行政級別確定 ;其七是指事業單位憑借其所承擔的行政職能以行政方式獲取資源而弱化了事業單位的公共服務屬性。

上述有關表述顯示了行政化的復雜性內涵,當前主張取消事業單位的行政級別及實行法人治理結構,主要是考慮到事業單位的行政級別有悖于其提供公益服務的性質,同時也認為行政主管部門的過多干預有可能導致其自身管理弱化問題。

我們認為:在當今政治、經濟及國際、國內綜合復雜環境下,事業單位的行政化的內涵比較復雜,但從實際考慮主要應側重按照行政機關的管理方式管理事業單位的這種趨勢或傾向,比如目前對于事業單位人員仍按照機關干部管理模式進行管理。這是在事業單位行政化復雜內涵中最突出的問題,應該作為今后改革的主攻方向,這一點應當明確。按照辯證唯物主義的觀點,矛盾是推動事物前進的最根本的方式在復雜的矛盾中有主要矛盾和次要矛盾,主要矛盾對事物的發展起決定性作用,次要矛盾影響事物的發展。做事情要抓主要矛盾抓住了主要矛盾就抓住了問題的關鍵點,就象“牽牛牽住了牛鼻子”。因此,明確事業單位去行政化的關鍵點,就是抓住了主要矛盾,可為下一步事業單位去行政化改革提供正確的方向和目標。

二、眾矢之的: 事業單位行政化的主要弊端

新世紀以來,隨著國家對社會事業領域的投入大幅增加,特別是在政府主導的各種人才工程、知識創新工程、新型智庫及雙一流大學建設工程的相繼實施過程中,事業單位的“行政化”趨向愈演愈烈,其負面作用也日益顯著地表現出來。
  第一,“行政化”直接影響到了事業單位分類改革的深入推進。2011年3月,《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》發布,事業單位改革就此全面啟動。然而,與人們的熱切期望相比,改革進展卻并不理想。改革只是完成了作為第一環節的“清理規范”,但那些職能過時、重復設置、任務不足的事業機構并未得到徹底清理,相當一部分仍然保留在了事業單位的序列之中對各級事業單位的分類認定至今尚未完成,缺乏科學、統一、實用的分類標準體系,有的單位為了保住自己事業單位性質,不愿改為企業,設置重重阻力;在合同用人、公平競爭、績效考核、人員退出、權益保障、人事監督等重要機制的建設上并無太多建樹。盡管造成這種“滯脹”局面的因素十分復雜,但事業單位內外行政力量的干擾與抵抗不無關系,從改革的整個過程中都能看到“行政化”的身影,每一次受阻、受挫或變形的背后都打上了“行政化”的烙印
  第二,“行政化”直接影響到了各項社會事業的健康發展。進入新世紀以來,國家對各項社會事業的發展都給予了傾斜式支持,社會事業領域的面貌發生了重大變化。但在事業興旺繁榮的背后,也隱藏和積聚了一些不健康的因素,其中權力腐敗和學術腐敗是這些因素的集中體現。行政權力倚仗對公共資源的二次分配,利用公共資源進行權錢交易。顯然,只要公共資源的分配繼續由行政部門主導,行政權力在事業單位內部繼續恣意運行,權力腐敗就不可能終止。盡管學術腐敗的主體并不限于領導者和管理者,但在形形色色的學術腐敗案件、尤其是那些內情復雜影響重大的案件中,又總是容易見到權力擁有者的身姿。即使在職稱評審、成果鑒定、學科規劃、人才選拔這些本應屬于學術范疇的事項中,也可清晰見到權力介入的印跡。利用行政權力侵占他人學術成果、通過非公平競爭搶占學術資源、雇傭“槍手”編造學術垃圾并以此獲取學術榮譽和學術職銜,是權力擁有者參與學術腐敗的慣常手段。正是由于行政權力的深度參與,才使得學術腐敗成為社會事業領域難以根治的沉疴痼疾,造成學術風氣、學術道德和學術精神的敗壞與淪落。
  第三,“行政化”直接影響到了世界科技強國建設。建設世界科技強國,是黨和國家為提高綜合競爭力、實現中華民族偉大復興的中國夢而提出的一項重大戰略決策。2016年的國家科技創新大會指出,實現“兩個一百年”奮斗目標,實現中華民族偉大復興的中國夢必須堅持走中國特色自主創新道路,面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求,加快各領域科技創新,掌握全球科技競爭先機,并提出了建設創新型科技強國的宏偉目標。習近平總書記強調:“建設世界科技強國,關鍵是要建設一支規模宏大、結構合理、素質優良的創新人才隊伍,激發各類人才創新活力和潛力。要極大調動和充分尊重廣大科技人員的創造精神,激勵他們爭當創新的推動者和實踐者,使謀劃創新、推動創新、落實創新成為自覺行動。事業單位作為各類創新型人才的集聚地,理應為創新型人才的成長營造一種鼓勵探索、寬容失敗、倡導競爭、尊重創造的良好氛圍與環境。然而,在“行政化”愈演愈烈的今天,這一要求卻難以達到。因為“行政化”本質是一種保守的價值取向,并不鼓勵創新,無論人才培養和人才管理,它首先強調的是敬畏權威、中規中矩、對上負責、依章行事。行政化使得事業單位管理出現明顯的官僚化,這是由于行政組織占據主導地位、行政領導均由上級任命產生、行政權力幾乎不受任何制約,那些大大小小的管理者就勢必會沾染上高高在上、獨斷專行、繁文縟節、文過飾非、公文旅行、遇事推諉、墨守成規等官僚主義作風與習氣。更為嚴重的是,在“行政化”盛行的大環境下,“學而優則仕”的傳統遺風再度興起,行政級別、行政職務便成了判定人們的能力、身份高下的標簽,“官階”、“官職”成為對學術尖子、學術骨干的獎賞花翎從而導致一些卓有成就、前程遠大的學人中道棄學從官,放大了對官位、官階、官場追逐與迷戀的效應,人為造成了科研一線創新人才的流失學術風氣敗壞、學術道德淪落、學術能力退化、學術生態毀壞然任其發展建設創新型國家的宏偉目標可能毀于一旦

     三、蕩滌塵埃:事業單位去行政化的主要舉措

為消除行政化,我國先后提出了多項相關改革措施:一不再以管理行政機關的模式對事業單位進行管理。這一改革可以追溯到上世紀 80 年代黨的十三大召開,這次會議提出要進行干部人事制度的改革,即對“國家干部”進行合理分解,從而改變了集中統一管理的現狀,建立了科學的分類管理體制,改變了用黨政干部的單一模式管理所有人員的現狀,形成了各有特點的干部人事管理制度。二是實行政事分開。20 世紀 90 年代,理順政事關系,實行政事分開逐步成為事業單位改革的重要原則和主攻方向。1996 年 7 月印發的《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》明確提出,要遵循政事分開的方向,合理劃分黨政機關與事業單位的職責,改革主管部門對事業單位的管理方式。主管部門對事業單位的管理,主要是政策引導,進行監督,管好領導班子(或只管法人代表),監管國有資產。事業單位在符合黨的方針政策和國家法律規定,保證完成國家和主管部門所下達任務的前提下,享有內部管理等方面的自主權,真正成為面向社會服務的獨立法人,實行法人登記制度。此后,“脫鉤、分類、放權、搞活”成為事業單位人事制度的改革思路,“管辦分離”也成為事業單位管理體制改革的重要政策取向。三是取消事業單位及其工作人員的行政級別。《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》提出,要研究建立符合事業單位自身特點的等級規格,逐步取消事業單位機構的行政級別。2000 年,《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》則提出,不再按行政級別確定事業單位人員的待遇。在一些場合,取消行政級別甚至成為“去行政化”的代名詞或其最引人關注的政策措施。四是建立健全事業單位法人治理結構。在面向社會提供公益服務的事業單位,探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構,健全決策、執行和監督機制,提高運行效率,確保公益目標實現。五是結合分類改革,推進承擔行政職能事業單位的改革。對于承擔行政職能的事業單位要逐步將行政職能劃歸行政機構,或轉為行政機構,自此以后也不再批準設立承擔行政職能的事業單位。六是規范事業單位名稱。《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》就提出,事業單位的名稱要體現事業單位的特點,并與黨政機關、企業和社會團體的名稱相區別。事業單位一般稱院、校、所、臺、站、社、團、中心等,不再稱廳、局、公司、學會等。七是建立事業單位社會保險制度和實行事業領導人員管理。2015 年,新一輪事業單位改革步入加速期。在對事業單位分類改革的基礎上實行“取消編制”“聘用制”“備案制”“養老保險并軌”等一系列新政,如2015年1月,《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》及2015 年 6 月《事業單位領導人員管理暫行規定》等事業單位改革的法規文件相繼頒布和施,將“去行政化”改革推向新的高潮。

綜上,事業單位去行政化改革是籍多措并舉、依照循序漸進的程序穩步推進,從而將事業單位的改革逐步引向深入。

四、荊棘載途:事業單位去行政化的難點阻力

事業單位去行政化的改革雖然風生水起,但由于種種原因仍無法將改革中的污泥濁水洗刷一清,改革的難點和阻力無時無刻不縈繞在改革者的心頭。2015年以北京和深圳為代表,在對行政類和生產經營類事業單位改革的同時,兩地積極探索公益類事業單位“去行政化”改革的新思路和新做法,如北京明確不再批準設立承擔行政職能、從事生產經營活動的兩類事業單位。 同時,這兩類事業單位將面臨“轉型 ”,前者將逐步劃歸行政機構或轉為行政機構,后者逐步轉為企業,而對于公益類事業單位,開始探索推行“去行政化”。先是通過“備案制”增強公益類事業單位的自主權,其次是創新公益類事業單位的用人機制。以政府購買服務為主要方式,新增公益項目原則上不再增編,在全面梳理事業單位崗位職責的基礎上,重新核定管理崗位、專業技術崗位中的主體業務崗位人員編制等等。與北京相比,深圳改革的步伐邁得更大,路也走得更遠,如取消行政級別,實行“全員聘用”,改革財政經費供給方式,實行“以事定費”,健全內部考核,實行考核與績效掛鉤制度等,其最大亮點在于取消公立醫院的行政級別,不再實行編制管理,對于編制實行備案。改革以后事業單位的崗位設置、人員聘用、工資分配等均由事業單位自主決定,而不是由主管部門審批,事業單位提供公共服務的好壞,也不由主管政府部門評價,而是由服務對象來評價。中國科學學院士、化學家、教授、博士生導師,中國南科大校長、中國第一教育改革家朱清時因其倡導高校去行政化而紅極一時。無獨有偶,全國政協委員、中國礦業大學(北京)副校長姜耀東在“兩會”開始時的一句 “中國只有一所大學”的報道,把“高校去行政化”這一問題引成了全社會關注的熱點,使得“一石激起千層浪”。無論如何,事業單位去行政化已然成為業界的焦點問題,越來越受到民眾的廣泛關注。
    但是,事業單位去行政化并沒有想象中的順暢,其中的許多困難值得探討和研究。

1、管辦分離的取舍。事業單位去行政化本質上來說就  是政事分開,管、辦分離,下放對事業單位的自主權。 而要實現管辦分離,必須使政府厘清事業單位應該有什么權力和義務,政府應該有什么權力和義務,即要把政府與事業單位的責權邊界搞清。但是,目前實際的狀況是這個邊界并不清晰,以高校為例,盡管全國家有的部屬高校已出臺了章程,但缺乏個性, 除了中國人民大學明確規定學校學術委員會主任不能由校長擔任外,其它學校沒有類似的規定。究其原因,由于政府掌握了事業單位的人事權和財政大權,所以有沒有章程都是那么回事。在我國,只要人權和財權被所政府控制,事業單位很難有特別大的自主權。正是因為政府與事業單位的責權邊界沒有厘清,使得管辦分離難以做到,在兩者的取舍上事業單位仍然愿意按照目前的管辦合一形式運行。

2.“以事定費”的疑慮。從“以事定費”來看,主要是通過改變財政撥付(付費)方式來破解事業單位和主管部門之間的行政隸屬關系, 從而實現 “去行政化”。 但是事業單位的“事”如何確定? 確定的標準是什么?加上各行各業提供的服務不盡相同,如何確定“事”難度并不小。對一些提供服務可以量化的公益事業單位,對其“事 ”的確定則相對容易 ;而對于那些提供的服務很難或不能量化的公益事業單位,對其“事”的確定將具有很大的難度。

3.取消編制的困惑。2016年7月22日,人力資源和社會保障部舉行2016年第二季度新聞發布會新聞發言人李忠透露人社部正在研究制定高校、公立醫院不納入編制管理后人事管理銜接辦法,說明取消公益二類事業單位編制已經提上議程。眾所周知,我國事業單位實行嚴格的編制控制制度,目的是控制財政供養人員的必要性支出。2013年,李克強總理在地方政府職能轉變和機構改革會議上提出三點要求:一是要嚴格控制地方機構編制總量,確保財政供養人員只減不增;二是要調整優化機構編制結構,重點強基層、強一線,轉變“頭大腿細”現象;三是要通過深化改革,挖掘機構編制潛力,滿足事業發展需要。編制被人們如此偏愛的重要原因是其背后所折射出的另類“福利”,有編人員的工資、績效、獎勵、晉升、社保等一應俱全,無編人員如果在事業單位中,其職稱評聘、工資待遇等方面還有可能享有被平等對等的機會,但在職務晉升、社會保險等方面則無此殊榮,比如在醫院,外聘人員無法晉升科室主任等行政級別。所以,“一編難求”成為了常態。據調查了解,河北省的編制已20多年沒有調過增量,全省國有企事業單位的專業技術人員中有75%集中在教育、衛計系統,據這些部門的人員反映,經過20多年的發展,學生和患者的數量直線上升,而教師和醫生的編制卻沒有隨之上漲,這些部門對編制的期望值正日益高漲。現在如果取消編制,可能導致大量的高水平的教師和醫生流向京津等發達區域,造成高層次人才的嚴重流失。另外,取消“編制”和實行“全員聘用制”,等于取消了事業單位人員的“身份”優勢,導致許多人對取消編制和聘制產生疑慮、擔憂甚至抵

4、行政級別的妨礙。事業單位的行政化最明顯的現象是事業單位存在的行政級別,許多業內學者首先主張去掉行政機關的級別。比如,現在我國的大學有39 所是通常所說的 “副部級的大學”,副部級大學校長、書記的任命,是由中組部直接任命的。其它事業單位也一樣,其“一把手”及其它有行政級別的人員都是由政府機關來任命,這些人員都是“官員”,在推行行政化管理方面必然與行政機關有千絲萬縷的關系,事業單位“行政首腦”有行政級別,他們肯定是不愿意讓事業單位“去”行政化的,那些任命這些領導的行政機關也是不愿意“去行政化”的,兩者觀點一致,必然齊心協力抵制“去行政化”的改革,在中國現行體制下,導致“去行政化”舉步維艱。

5、備案制度的“空虛”。從“備案制”來看,這種新做法主要是機構編制部門根據標準核定編制或人員額度總量,主管部門根據工作需要在總量內動態調整,優化結構,然后報機構編制部門備案。在此基礎上,事業單位依據備案進行具體的人事、財務等的運作。備案制的主要目的是給予事業單位自主權,從具體實踐來看,主管部門雖然一定程度上讓渡出了對事業單位的人事、財務等權力,但是仍然牢牢地把控著事業單位的編制調整(數量)權。 因此,在一定意義上“備案制”并沒有從根本上改變主管部門與事業單位的“行政關系”。

6、“配套制度”的非同步。事業單位“去行政化 ”是一項復雜而龐大的系統工程,牽一發而動全身,需要方方面面的配合和協調。 “取消編制”“全員聘用”意味著原有的與編制相對應的一整套配套制度和設施要進行調整。因此,包括財政經費 、養老保險 、戶籍管理 、工資分配、住房補貼等配套措施都要進行相應的變革,甚至要根據變化重新制定建立新的配套制度和規定。但上述配套制度并沒有跟上。因而可以說,事業單位“去行政化”任重而道遠。

       

五、 踽踽獨行:我省事業單位法人治理結構改革成就

法人治理結構是當前我國進行事業單位去行政化改革的重要途徑,其主要針對的是事業單位缺乏自主權的問題,總體上有利于形成事業單位內部良好的運營機制,有利于改進政府對事業單位管理、監督的方法與手段,有利于提升事業單位公共服務的效能。說其為“踽踽獨行”,是因為在事業單位去行政化的改革中,建立事業單位法人治理結構在目前走的最遠,但配套不足,明顯的“形單影只”。2011年,中共中央、國務院出臺了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號)2012年,國務院批準國家發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》(國發〔2012〕12號),2011年《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》(國辦發〔2011〕37號)中將《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》作為9個附件之一下發全國,使得推進事業單位法人治理結構成為全國進行事業單位去行政化的主要手段。我省在此方面已經取得了如下成就:

1.落實中央精神。事業單位法人治理結構是指從事公益活動的事業單位,以實現公益服務最大化為目標,實行所有權與管理權分離,是決策層、執行層、監督層及其他利益相關者之間的權力和利益分配與制衡關系的制度安排,它包括三方面的內容建立事業單位法人治理架構完善事業單位法人治理規則健全事業單位的各項監管機制。

河北省為貫徹落實中央改革精神,于2011年相繼出臺《中共河北省委辦公廳河北省政府辦公廳關于印發全省分類推進事業單位改革的實施意見的通知》(冀辦發〔2011〕44號)和《關于推進事業單位法人治理結構試點工作的指導意見》文件,省編委辦聯合省委組織部、省教育廳、財政廳、人力資源和社會保障廳、衛生和計劃生育委員會下發了《關于推進事業單位法人治理結構試點工作的指導意見》〔冀機編辦﹝2014﹞121號〕,對法人治理結構工作的開展提出了明確要求,各市、縣也分別印發了適合當地特色的實施意見或方案。一系列文件的出臺,對于推動事業單位建立法人治理結構提供了理論依據和改革遵循。

2、開展試點工作。經過深入調研、充分論證和廣泛征求意見,并與行業主管部門和具體事業單位協調溝通,我省選取了面向社會提供公益服務、發展勢頭好、領導班子強、運行機制有基礎、公益服務覆蓋面廣、群眾密切關注的單位作為建立法人治理結構的試點單位。其中省直接聯系的試點單位共有13家,分別是欒城縣醫院、豐寧滿族自治縣醫院、陽原縣人民醫院、撫寧縣人民醫院、遷安市人民醫院、三河市醫院、唐縣人民醫院、南皮縣人民醫院、冀州市醫院、巨鹿縣醫院、館陶縣人民醫院、定州市人民醫院、邢臺現代職業學校。各市也設立了試點單位,目前全省共計約120家試點單位。試點單位的先行先試,必將為我省進行法人治理結構改革提供豐富的經驗。

3、加強培訓督導。2014年底,組織了全省事業單位法人治理結構試點工作培訓班。各設區市和省直管縣(市)編委辦分管領導、登記管理局負責人,省直接聯系的13個試點單位所在市、縣(市)分管領導和編委辦及登記局主要負責人,舉辦單位分管領導、試點單位負責人,省事業單位法人治理試點工作成員單位有關處室負責人參加了培訓。2015年4月,省編辦教育廳、省財政廳、住建廳、人社廳、衛計委等有關部門,集中時間到欒城、撫寧、遷安、唐縣和南皮縣人民醫院及邢臺現代職業學校進行調研督導。2015年6月,在全省機構編制培訓班上,將事業單位法人治理結構列為一項內容,進一步培訓學習。通過開展培訓和調研督導,進一步摸清了情況,對于推進各試點單位開展工作起到了促進作用。

4、搭建基本架構。省聯系的試點單位根據本單位功能定位和職責任務,建立了事業單位章程,制定了理事會、監事會議事規則,組建了由政府有關部門、舉辦單位、試點單位、服務對象和其他有關方面為代表的理事會和監事會。各設區市直接聯系的試點單位基本上全部制定了章程,大多數組建了理事會,且多數已經入軌運行。

5、進行探索創新。多數試點單位積極探索建立運行和激勵約束機制,積極落實人事管理、運營管理、收入分配等自主權,進一步調動廣大職工的積極性,激發事業單位活力。豐寧縣人民醫院全面落實事權、財權、人權,明確決策、執行、監督的權責關系。欒城縣醫院確定了“改革以藥補醫機制、完善財政補償機制、建立費用控制機制、改革人事分配機制、健全現代醫院管理機制、完善醫療服務能力提升機制”等“六項新機制”。遷安市人民醫院實行醫護績效獨立核算,建立以電子病歷為基礎的信息化、數字化網絡系統。唐縣人民醫院實行以崗位合同管理、全員聘用、人事代理為重點的用人機制,建立同工同酬和多檔次的分配機制。南皮縣醫院推行人員聘用制度,全面落實績效管理制度。巨鹿縣醫院建立財務維度、客戶維度、流程維度、成長維度為核心的考核機制。陽原縣人民醫院建立了章程,實行崗位管理,多元分配,人事動態管理制度。邢臺職業技術學院將校長、學校黨組織專職負責人、行業企業代表、學生會主席列為理事會當然理事,行政負責人實行聘任制。這些單位的試點工作,不僅僅是在建立事業單位法人結構方面的突破,主要是現行事業單位內部體制的改革,如管理體制方面、職能定位方面,經費來源,薪酬制度、人員聘用等方面,這些探索和創新為其它單位進行改革提供了有益的借鑒。

  六、囹圄之困:我省事業單位建立法人治理結構的囧境

從2011年至現在,經過了近5年的發展,我省和全國一樣一直在著力探索事業單位由傳統管理向現代治理轉變的途徑,特別是在建立事業單位法人治理結構方面取得了一定的成效。但從改革實踐看,仍然暴露出諸多問題和難題。

1、試點單位選擇中的問題。試點單位作為建立法人治理結構先行先試的主體,在選擇時應該考慮到事業單位的代表性,試點的目的也是為今后改革的全面鋪開奠定基礎、創造經驗,因此試點單位的選擇尤為重要。從我省的情況看,在省直所聯系的13家試點單位中,幾乎是青一色的醫療機構(有12家),只有邢臺職技學校獨一個兒是非醫療機構。從理論上講,我省事業單位75%的人員分布在衛生、教育部門,這兩個部門作為試點單位的主體應該沒有問題,但是既然是試點,就不能太單一,還必須要有文化、新聞、科研機構等其它事業單位的參與,退一步說,教育部門至少也應該與醫療部門平分秋色。另外,從試點單位選擇點來看,省所聯系的試點單位沒有省直部門,聯系指導均不方便,與市直聯系點區別并不大。這樣的試點單位如果創造出好的經驗和做法也只適合縣級一類的醫院,而對于其它行業和較大點的省直醫療行業都未必能適用,客觀上必定降低試點工作的“功效”。這也從側面反映出有關部門對法人治理結構建設試點工作的認識不深,重視程度不夠。另外,要想區分不同類型、不同性質的事業單位,必須先對事業單位進行分類改革,分出類后,再對每類中的事業單位進行有選擇性試點,這樣才能對整個事業單位改革提供有益借鑒。

2.組織架構發揮作用問題。從課題組調研情況來看,我省試點單位都建立起了理事會等組織架構,大部分都制定了章程、召開了理事會議,并通過有關議事規則開始運轉。但在調研中我們了解到,這些試點單位中的理事會等流于形式者多,大部分只是一個“擺設”,根本的運行機制沒有實質性的改變。也就是說:試點中的效果并不好,還沒有一個事業單位去行政化和法人治理結構改革能為其它事業單位提供突破現行體制框架的、可以借鑒的實際經驗與可操作性的改革措施。試點單位中有的僅僅是召開了年初的動員會和年終的總結會,多數情況下管理層制定的方案只是象征性地經過理事會討論程序,理事會也沒有對涉及單位發展的重大事項展開過討論并進行表決,且大部分理事會人員構成單一,理事多為政府相關部門主要負責人,缺少社會相關人士、服務對象、職工代表等人員構成。試點單位多為醫療機構,在理事會成員組成中的服務對象應該有普通患者才對,有的單位為了符合形式上的要求就用縣人大代表來代替,總之是與文件規定的精神相違背。而理事會、管委會的自主權也沒有充分落實,監事會的監督職能難以充分發揮作用。如理事會決策職能履行不到位的情況比較普遍。一方面,理事會中的外部理事都由所在單位委派,代表派出單位利益,而理事工作并非其本職工作,因此也沒有很強的參與意識和責任意識;另一方面,試點單位為教育、衛生行業,業務工作具有較強的專業性,社會代表理事和委派理事由于受專業知識所限,履職能力有限,也難以發揮議事、決策、監督作用。另外,文件中所要求的內部監督管理制度也不完善,缺少具體的審計監督制度、決策失誤追究制度、績效評價制度等等。這些都需要進一步加大工作推進力度。

3、政事分開、管辦分離問題。政事分開、管辦分離是行政體制改革、事業單位改革和社會事業改革的交匯點,也是三大改革的突破口。對事業單位實行政事分開、管辦分離,就是把事業單位從原行政主管部門剝離出來,由一個新的特設機構來運作。行政主管部門只行使行政管理職能,類似于經濟主管部門沒有下屬企業只從事行業管理。從法人治理結構試點單位運行情況來看,管理模式和內部運行機制與試點前并沒有根本性改變,“管”和“辦”仍由舉辦單位負責,沒有真正實現政事分開、管辦分離。用被調研單位的話說就是“沒有什么成效,和以前一樣”。法人自主權方面,由于事業單位習慣于在主管部門的庇護下開展工作,改革后擔心生存問題,既不敢也不愿嘗試行使法人自主權。一些舉辦單位認為建立事業單位法人治理結構削弱了舉辦單位的權力,開展法人治理結構建設、落實事業單位自主權的積極性和主動性不高。從試點情況看,試點單位負責人任命、用人、財務等權力仍掌握在相關部門手中,法人自主權沒有真正得到落實。

4、加強和改善黨的領導問題。建立和完善事業單位法人治理結構,必須堅持黨的領導,實現理事會決策機制與黨的領導相統一,理事會用人權與黨管干部原則相統一,使黨的路線、方針、政策通過理事會的決策落實。這是我省在《關于推進事業單位法人治理結構試點工作的指導意見》文件中明確規定和要求的,要通過“雙向進入,交叉任職”的干部配備方式加強黨的領導,即黨組織領導班子成員按照事業單位章程進入理事會和管理層,理事會和管理層中的黨員領導人員按照黨內有關規定進入黨組織領導班子。黨的十八大以后,我黨更為注重在單位加強黨的領導,克服黨組織渙散軟弱狀況。正在廣大黨員干部中開展的“兩學一做”學習教育、巡視制度中強調政治巡視以及即將召開的黨的十八屆六中全會關于研究全面從嚴治黨重大問題,制定新形勢下黨內政治生活若干準則,修訂《中國共產黨黨內監督條例(試行)》等工作,都是不斷加強黨的建設的有力佐證。鑒于此,事業單位建立法人治理結構決不能弱化而是必須加強黨的領導。在實踐中,由于缺乏創新性措施,事業單位原有的黨委會、辦公會、紀檢監察部門可履行理事會、監事會的大部分職能,特別是紀檢監察部門在當前的形勢下發揮了強有力的監督作用,但在新的組織架構成立后,如果按照理事會進行決策的話,其黨的領導作用相比現在的黨委會(黨組)決策要遜色許多,理事會成員越多、身份越復雜,越難以保證黨組織領導的不被弱化,其監督機構也沒有原有的紀檢監察部門有力,因此,在我國特有國情(即堅持黨的領導)和當前形勢(即加強黨的領導)下,與原有體制相比,法人治理結構這種改革舉措并不能體現出其優勢所在。

七、曲突徙薪:我省推進事業單位去行政化和建立法人治理結構的對策建議

行到水窮處 坐看云起時”,盡管我省的事業單位去行政化改革和建立法人治理結構有這樣那樣的問題,但中央不斷提及此方面改革事宜,特別是黨的十八屆三中全會將其作為全面深化改革的一個方面,且人社部正在研究高校和醫院取消編制后的銜接問題,這些說明,事業單位去行政化改革和建立法人治理結構已經沒有回頭路可走,必須堅持推動發展。根據我省實際情況,特提出以下對策建議。

建議之一 分類優先:繼續推進和盡快完成事業單位的分類改革

事業單位分類改革是事業單位去行政化的重要前提,分類改革沒有完成,不能進行全面改革。應按照中央和我省對于分類改革的明確要求,加快推進并盡快完成事業單位的分類改革,對于去行政化只是考慮分類改革完成后的事業單位。要按照要求清理規范現有事業單位在清理規范基礎上,劃分事業單位類別對承擔行政職能的,逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構;對從事生產經營活動的,逐步將其轉為企業;對從事公益服務的,繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況,將從事公益服務的事業單位細分為公益一類公益二類兩類。因此,分類改革是前提,沒有分類改革,事業單位仍是“一鍋粥”,就不能進行去行政化改革,如現行承擔行政職能的事業單位必須具有“行政化”的特點,而不能消弱,所以將其從事業單位剝離才是正確的道路,而不能進行“去行政化”,同樣對從事生產經營的事業單位要按市場方式進行改革,也不能僅考慮“去行政化”。所謂“去行政化”必須是在事業單位分類改革完畢后剩下的純公益性事業單位(包括一類和二類)進行,這一點也必須明確。而至于事業單位在“去行政化”之外其它的改革,如薪酬制度、人員聘用制度改革等等,則是與“去行政化”改革平行的改革類別,現在不進行去行政化改革的事業單位,其人員聘用、工資薪酬、績效評估等都可以單獨或合并進行改革。這樣就分開了不同性質的事業單位改革和改革事業單位的哪些方面的問題,對這些必須要有一個清晰的認識。

 
   建議之二 避實就虛:保留事業單位行政級別,把重點放在事業單位內部改革上

這是從減少改革阻力的角度出發考慮的。可通過規范事業單位編制管理,大大壓縮行政權力的活動空間,同時開展針對事業單位人員按照機關干部管理模式管理方面的改革。為與我省正在進行的事業單位清理規范改革相配合,應通過對各類事業單位的編制標準的重新修訂,加強對事業單位人員結構、內設機構和領導職數的有效約束。首先,應對其行政人員所占比例給以明確限定。行政人員所占比例過高,管理部門冗員充斥、人浮于事,是事業單位行政化的一個典型表現。資料顯示,國外公共事業機構中行政職員所占比例通常僅為15%~20%,最高也不過四分之一,而我事業單位中的同類人員卻大都超過三分之一。顯然,行政人員所占比例存有相當的壓縮空間。因此,應在新的改革編制標準中予以關注。其次,應對內設管理機構的數量給以明確限定。機構林立、權力交叉、職責不明,同樣是事業單位行政化弊端的典型表現。事業單位的內設機構,應按照精簡、統一、效能原則進行整合。再次,加大事業單位后勤社會化改革的推進力度。破除現行的封閉式后勤管理模式,壓縮后勤編制,引進競爭機制,實現后勤服務社會化。事業單位行政化的一個重要表現是按照機關干部管理模式管理事業單位人員,如事業單位專業技術人員辦公用房分配問題嚴格按照行政級別劃分,沒有考慮到人員的職稱結構,有的醫院醫生做完手術后一整夜不能休息,只因辦公室不能放床問題等等。應按照事業單位性質進行管理為宜。

  建議之三  真抓實干:深入推進事業單位建立法人治理結構試點工作

 試點單位是法人治理結構試點改革的具體實施主體。試點單位選擇的合理與否關系到試點改革的成敗。廣東省在選擇試點時,工作人員上門走訪了20多家事業單位,先后召開50多次座談會,對市直700多家事業單位進行摸底嚴格按照中央和省的要求進行初步篩選堅持從面向社會提供公益服務、發展勢頭好、領導班子強、運行機制有基礎、公益服務覆蓋面廣、群眾密切關注的事業單位中選擇試點單位,并注重試點范圍涵蓋經貿、教育、人力資源、農業、文化、衛生、林業園林等不同的行業領域,這些工作既深入又細致,值得我省借鑒。建議在省聯系的試點單位中逐年增加數量,并一定將試點范圍擴展到除掉衛生部門以外的行業領域,并增加省直部門作為試點。同時要加強對試點單位試點情況的調查與督導,注意總結經驗,及時收集、反饋、整理和研究解決試點遇到的困為事業單位全面進行改革打好基礎和獲取經驗在試點單位未“收官”之前,暫緩對其它事業單位進行去行政化的改革,以保持社會大局穩定和黨組織領導的不斷強化。

  建議之四 多重選擇:不同的事業單位應根據各自的特點和政府的管理要求選擇符合實際的法人治理模式

事業單位法人治理的模式應該是多樣化的。任何組織治理模式的選擇首先是要為組織的目標和效能服務,同時還要受到外部環境的制約。由于事業單位種類繁多,情況各異,在法人治理的模式上的選擇必然是多樣化的,一刀切地套用公司法人治理 結構)模式是不切合實際的。換言之,事業單位實行企業化的法人治理結構模式應該只是事業單位法人治理模式的一種選擇,而不是全部。至于選擇什么樣的法人治理模式,可根據實際情況酌情而定。在西方,在提供社會公共服務的機構中,其法人治理的模式也是多樣化的,如在經合組織國家中,大致存在著三種治理模式:一是組織內部不設理事會,內部治理結構形式是部長-行政主管-職工;二是設立理事會,內部治理結構形式是(部長)理事會 顧問委員會,下設行政主管(個人或委員會),再由其管理職工;三是或設立理事會,或設立機構行政主管制(一人負責制),內部治理結構形式是理事會-職工,或行政主管-職工。因此,在進行事業單位法人治理模式改革時,可以根據不同事業單位的特點,根據政府對不同事業單位的管理要求,根據事業單位的不同層次,不落窠臼,選擇符合實際的法人治理模式,而不能不顧實際,實行千篇一律的法人治理模式。

參考文獻:

1、朱光明:《事業單位“去行政化”改革三役》,《前線》201408

2、王剛:《事業單位“去行政化”新動向》,《人才資源開發》,2016年第11

3、李建忠:《事業單位去行政化的內涵與對策辨析》,《中國衛生人才》2014年第2

4、朱光明:《試論事業單位去行政化改革的實現途徑》,《北京行政學院學報》,2014年第一期

    5、習近平:《為建設世界科技強國而奮斗——在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上的講話》(2016530),新華網http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/31/c_1118965169.htm



信息來源:研究中心
責任編輯:馬磊
  快乐彩十二选五走势图